Carna Pištan – La consultazione amministrativa in Croazia tra inaugurazione del “Presidenzialismo”

Scritto da Carna Pištan
lunedì 13 luglio 2009

LA CONSULTAZIONE AMMINISTRATIVA IN CROAZIA TRA INAUGURAZIONE DEL “PRESIDENZIALISMO” E PRESERVAZIONE DEI DIRITTI DELLE MINORANZE NAZIONALI

?arna Pištan

Il 17 maggio del 2009 si sono svolte in Croazia le elezioni amministrative, sperimentando in via primaria l’elezione diretta dei Vertici delle Regioni, delle Città e dei Comuni (introdotta con l.n.3178 del 12 ottobre 2007). La consultazione amministrativa, oltre ad inaugurare la nuova legge elettorale, ha contemporaneamente dato il via all’entrata in vigore della “Legge di modifica della legge sulle autonomie regionali e locali” (n.3179 del 12 ottobre 2007), incidente sulla ridefinizione della forma di governo regionale e locale finora sperimentata, e alla l.n. 3563 del 22 ottobre 2008, volta ad assicurare, e pertanto preservare, la rappresentanza delle minoranze nazionali in seno ai riformati organi regionali e locali.
Si ricorda in estrema sintesi che la l.n.3179, apportante le modifiche all’ordinamento delle autonomie territoriali, come preannunciato dal suo progetto di modifica originario, incide significativamente sulla disciplina degli organi regionali e locali annunciando: la soppressione della Giunta quale organo esecutivo regionale e locale (art.1); l’introduzione dell’elezione diretta di un esecutivo monocratico incarnato dalla persona del Presidente della Regione, ovvero dal Sindaco comunale senza alcun vincolo di rielezione (artt.6-7); la contestuale elezione dell’organo esecutivo e di quello rappresentativo e l’irresponsabilità del primo nei confronti del secondo – salvo il configurarsi al riguardo della responsabilità nei confronti del corpo elettorale, la quale può essere fatta valere tramite referendum, su richiesta degli stessi elettori, ovvero da 1/3 dei membri dell’organo rappresentativo. La richiesta referendaria non è libera, ma vincolata al ricorrere di due presupposti: la non esecuzione, da parte dell’esecutivo, delle decisioni adottate dall’organo rappresentativo; il cagionamento, da parte dell’organo monocratico, di un danno materiale pari al 1% dell’ammontare complessivo del bilancio annuo (art.8). La mancata proclamazione di qualsivoglia raccordo fiduciario, unita al silenzio del legislatore, fanno presumere che l’esito referendario favorevole alla rimozione dell’esecutivo non comporti un automatico scioglimento dell’organo rappresentativo, lasciando pertanto aperta la questione riguardante i presupposti di scioglimento anticipato di quest’ultimo. Quanto agli Statuti regionali e locali, l’assetto delineato non sembrerebbe lasciare a questi ampi spazi di manovra, ma unicamente l’obbligo di conformarsi alle disposizioni legislative delineate, entro 90 giorni dall’avvenuta consultazione amministrativa (art.24). Tuttavia si ipotizza che la imminente riforma statutaria potrebbe intervenire a precisare meglio i presupposti di validità del referendum e le ipotesi di scioglimento anticipato dell’organo rappresentativo. La nuova legge elettorale (n.3178/07), prevede, invece, l’elezione diretta e contestuale del Presidente della Regione, ovvero del Sindaco comunale, e dei rispettivi Vice, a maggioranza assoluta salvo il turno di ballottaggio se al primo turno non viene raggiunta la maggioranza richiesta (artt.33-39), laddove la formula elettorale prevista per l’elezione dei membri dell’organo rappresentativo non subisce alcun ritocco e rimane quella proporzionale – con ripartizione dei voti in seggi mediante il metodo d’Hondt e soglia di sbarramento del 5% (l.n.570 del 10 aprile 2001).
Il passaggio da un organo esecutivo collegiale a quello monocratico ha apportato parallelamente ulteriori modifiche quanto alla partecipazione delle minoranze nazionali in seno agli esecutivi regionali e locali. In proposito si rammenta che l’originario testo di modifica della l.n.3179/07 vincolava la partecipazione delle minoranze linguistiche in seno al riformato esecutivo, unicamente allorquando questa costituisse il 15% della popolazione regionale e/o locale – in qual caso il Vicepresidente della Regione, ovvero il Vicesindaco, avrebbero dovuto essere espressione del gruppo etnico minoritario da eleggersi non direttamente, ma indirettamente dai membri dell’organo rappresentativo, espressione della minoranza. Tale disposto – di dubbia conformità al basilare art.22 della legge costituzionale sulle minoranze nazionali (G.U.RC.n.155/02) che garantisce la partecipazione delle minoranze in seno agli organi rappresentativi ed esecutivi sia regionali che locali – al tempo aveva comportato un ampio dibattito in sede parlamentare, ponendo delle preoccupazioni (legittime!) inerenti la partecipazione della minoranza italiana in seno agli organi regionali e locali nell’ambito della Regione Istriana, non raggiungendo questa la soglia del 15%, né a livello regionale (6,92%), né nella maggioranza di quelle Città e di quei Comuni che, mediante disposizioni statutarie, non solo garantiscono il bilinguismo, ma predispongono quote di partecipazione della minoranza all’interno sia dei Consigli che, simmetricamente, delle Giunte comunali. Grazie ad un successivo compromesso di sapore politico il testo della legge del 12 ottobre 2007 è stato riportato nell’alveo della legittimità costituzionale, in quanto attualmente non contiene alcun riferimento in merito. Il nodo è stato sciolto in via definitiva, però, solo successivamente con la l.n.3563/08 che ora, disponendo in merito, recita che, allorquando le disposizioni statutarie delle autonomie regionali e locali dispongano delle quote di partecipazione delle minoranze nazionali in seno all’organo rappresentativo, parallelamente il Vicepresidente della Regione, ovvero il Vicesindaco debbano essere eletti fra gli appartenenti del gruppo etnico minoritario, direttamente e contestualmente all’elezione diretta del Presidente della Regione, ovvero del Sindaco comunale. Se tale garanzia non viene raggiunta si procede a nuove elezioni unicamente per i rispettivi Vice, e in tal caso il diritto di voto spetta esclusivamente agli elettori appartenenti alla minoranza (artt.1-2). È evidente, laddove previsto, che nel momento dell’avvenuta elezione di un candidato all’esecutivo monocratico vi sarà la contestuale elezione a Vice del candidato il cui nominativo è collegato con il candidato a Presidente della Regione (Sindaco) vincente, quindi entrambi saranno appartenenti della stessa formazione partitica, non essendo possibile esprimere il voto di preferenza per il candidato Vice di una lista alternativa. Al contrario, per quanto concerne, invece, il non raggiungimento delle quote statutarie fissanti la partecipazione delle minoranze nazionali in seno agli organi rappresentativi, la riforma non ha provocato alcun mutamento. Si applica tuttora la normativa derivante dalla l.n.833/05, per cui nel caso di non raggiungimento delle quote di partecipazione delle minoranze nazionali, le Commissioni elettorali al momento della proclamazione dell’esito elettorale hanno l’obbligo di aumentare il numero dei rappresentanti delle Assemblee regionali (e/o Consigli comunali) fino al raggiungimento della quota sancita dai rispettivi Statuti – anche se tale aumento dovesse innalzare il numero complessivo dei membri dell’organo rappresentativo fino al raggiungimento di un numero pari. In linea di principio il meccanismo previsto si risolve nell’attribuzione di una sorta di premio di maggioranza alla formazione partitica aggiundicantesi la percentuale dei voti più alta in quanto è nell’ambito di questa che viene scelto il membro in surplus, espressione della minoranza.
Il risultato elettorale della consultazione amministrativa tenutasi il 17 maggio, e l’esito del turno di ballottaggio svoltosi il 1? giugno, tendono ad offrire le prime risposte derivanti dalle implicazioni collegate alla nuova formula dell’elezione diretta degli esecutivi regionali e locali, nonché delle possibili tendenze che si presta ad assumere la mutata forma di governo.
Il primo dato significativo riguarda l’adeguamento, e perciò la risposta, del sistema partitico alle novità introdotte. Per fronteggiare i pericoli della dispersione del voto e la conseguente frammentazione politica, sempre in agguato sia a livello regionale che locale in quanto caratterizzati non solo da una moltitudine di partiti minori, ma, soprattutto, dalla genesi massiccia di liste indipendenti, molto probabilmente la contestualità delle elezioni degli organi rappresentativi ed esecutivi ha incoraggiato, specie a livello regionale, la formazione di due raggruppamenti di maggior peso politico, cappeggiati da una parte dal Partito Socialdemocratico (PSD), e, dall’altra, dal partito del premier, la Comunità Democratica Croata (HDZ), formando rispettivamente i due poli di centrosinistra e di centrodestra. Ognuno di questi, oltre a rincorrere la maggioranza dei seggi in seno agli organi rappresentativi, esprime il proprio candidato a Presidente della Regione (ovvero a Sindaco), nonché, ovviamente, i nominativi dei rispettivi Vice (laddove nella maggioranza dei casi i candidati derivano dalle file dei due partiti maggiori PSD e HDZ sostenuti dai rispettivi alleati). Un simile adattamento sembra funzionare bene quando si vanno ad esaminare le percentuali dei voti acquisiti e le più o meno solide maggioranze raggiunte dall’uno o l’altro raggruppamento in seno alla composizione delle future Assemblee regionali, laddove l’HDZ con alleati ottiene la maggioranza assoluta dei seggi in ben quattordici Regioni (confermandosi, tra l’altro, quale primo partito del paese), mentre i socialdemocratici si accontentano della vittoria in cinque, ma ciò non basta a frenare i limiti derivanti dall’elezione diretta dell’esecutivo. Ai dati indicati non corrisponde, infatti, un risultato equivalente quanto all’elezione diretta degli esecutivi regionali, laddove si registrano difficoltà di raggiungimento della maggioranza assoluta richiesta al primo turno. Quest’ultima, infatti, viene raggiunta unicamente in undici Regioni (di cui vengono eletti al primo turno quattro candidati di stampo socialdemocratico e sette di matrice HDZ o alleati), mentre le restanti nove hanno dovuto attendere il turno di ballottaggio. Similmente, se si vanno ad esaminare le percentuali conseguite dai candidati dei ventuno Capoluoghi regionali, risultano eletti al primo turno solo tredici di questi. La seconda tendenza, desumibile dal dato elettorale e degna di essere evidenziata, si sostanzia nella riuscita elusione del configurarsi di neoeletti esecutivi monocratici di orientamento politico opposto alle maggioranze raggiuntesi all’interno degli organi rappresentativi. Sia a livello regionale che locale si registra infatti la tendenza secondo la quale il candidato eletto a Vertice è espressione del raggruppamento politico che conquista parallelamente la maggioranza dei voti in seno all’organo rappresentativo. In più, anche laddove si è avuto il turno di ballottaggio, il voto sembra essersi indirizzato verso l’elezione del candidato espressione del raggruppamento che si era aggiudicato la maggioranza dei seggi in seno all’organo rappresentativo. Se però tale è stata l’attitudine, la possibilità di un esito opposto non rimane solo teorica o aperta pro futuro: ne da l’esempio la Regione di Sisak e Moslavina laddove i partiti del centrodestra ottengono la maggioranza assoluta dei seggi nell’Assemblea regionale, mentre il candidato eletto al primo turno a Presidente della Regione è espressione dei partiti di centrosinistra.
Rimane estranea ai rapporti di forza tra i due poli menzionati unicamente la Regione Istriana, dove l’elettorato riconferma la propria fiducia ultraquindicennale ai candidati della DDI (Dieta Democratica Istriana) che in coalizione con il Partito Popolare ottiene la maggioranza assoluta dei seggi in seno all’Assemblea regionale. Ma le difficoltà di elezione al primo turno del Presidente della Regione si rispecchiano anche in questo caso laddove il Presidente della Regione uscente, candidato della DDI (e appoggiato dalle forze del centrosinistra) riesce a riconfermarsi solo al secondo turno. Per quando riguarda il livello locale si nota l’assoluta egemonia della DDI non lasciando alcun spazio all’affermazione di qualsivoglia altra formazione partitica, quasi fosse percepita quale male che va combattuto ed estinto alla radice: su un numero di 30 Comuni la DDI riconferma la propria maggioranza in 27, e in 8 delle 10 Città presenti sul territorio, laddove l’appoggio dato da parte degli elettori ai candidati a Sindaco espressione della DDI va dal 54,2% fino a raggiungere quello plebiscitario culminato nel 92,02%.
La consultazione amministrativa, tranne le eccezioni menzionate, sembra quindi, grazie ad una pronta risposta del sistema politico, aver superato i pericoli insiti nell’elezione diretta dei Vertici regionali e locali e il conseguente configurarsi di maggioranze all’interno delle Assemblee regionali e/o Consigli comunali di opposto segno politico dall’esecutivo che, salvo larghe intese, potrebbero comportare il rischio della paralisi del processo decisionale. Rimane ora da vedere, in vista della prossima riforma statutaria, il funzionamento reale della forma di governo che la riforma sembra aver sollevato dall’originario parlamentarismo ad una sorta di presidenzialismo caratterizzantesi per la mancanza quasi totale del controllo del suo Vertice e per la mancata previsione di alcun divieto alla sua rielezione, quasi volesse innalzare quello del Presidente della Regione o del Sindaco ad un impiego a tempo indeterminato: tanto più se si pensa che i rapporti di forza tra i partiti derivanti dalla consultazione amministrativa si sono rivelati una copia più o meno autentica dell’esito delle passate elezioni politiche, e nell’ambito delle quali viene riconfermata l’ormai tradizionale spaccatura politica del paese tra i grandi centri urbani dove tendono a prevalere i partiti di centrosinistra e le zone rurali nell’ambito delle quali prevale il centrodestra.
A livello nazionale, invece, sembra potersi concludere che l’esito delle amministrative possa racchiudersi senz’altro entro lo slogan “né vincitori, né vinti”, non potendosi da queste trarre previsioni sicure sull’andamento delle successive elezioni, vuoi presidenziali (2010), che parlamentari (2011). Si potrebbe sostenere semmai che attualmente la scena politica croata conta di quattro partiti di maggior rilievo: il partito del premier l’HDZ, seguito dal PSD, ai quali si sommano due partiti regionali l’HDSSB e la DDI. La corsa, dunque, rimane aperta.